在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際形勢下，綠色金融是我國繼續(xù)深化金融業(yè)對外開放，促進(jìn)雙循環(huán)新發(fā)展格局下金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要推動力量。至于如何深化綠色金融改革、助力綠色低碳發(fā)展，“兩會”前夕，記者專門采訪了全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明。

郭新明告訴記者，大力發(fā)展綠色金融，是深入踐行綠色發(fā)展理念、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要舉措。近年來，我國綠色金融體系快速發(fā)展，綠色金融政策和制度不斷完善，綠色金融市場發(fā)展迅速，區(qū)域綠色金融改革成效顯著，我國已成為全球綠色金融的重要倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者。2020年,國家主席習(xí)近平宣布我國將力爭于2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，在2060年前實現(xiàn)碳中和;黨的十九屆五中全會將“生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進(jìn)步”寫入了國家“十四五”規(guī)劃目標(biāo)和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。服務(wù)好碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略部署，支持生態(tài)文明建設(shè)，既是金融業(yè)自身擔(dān)負(fù)的重要使命，也為金融業(yè)帶來發(fā)展機(jī)遇。深化綠色金融改革，可以更好地發(fā)揮金融的資源配置、風(fēng)險管理、市場定價功能，為應(yīng)對氣候變化、治理環(huán)境污染、資源節(jié)約高效利用提供有力資金支持和綜合性金融服務(wù)，在我國生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要的支持和保障作用。

郭新明坦言，立足新發(fā)展階段、對照新發(fā)展目標(biāo)，我國綠色金融體系建設(shè)還需重點關(guān)注以下幾個領(lǐng)域。

其一，貨幣政策與審慎管理在支持綠色低碳發(fā)展方面仍大有可為。2016年以來，我國在綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系、綠色數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新體系、綠色激勵約束機(jī)制等方面的工作取得明顯進(jìn)展。為了實現(xiàn)“30·60目標(biāo)”，各部門紛紛加大對綠色金融發(fā)展的支持力度。2020年7月，總規(guī)模達(dá)885億元的國家綠色發(fā)展基金設(shè)立。10月，生態(tài)環(huán)境部等5部門出臺《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》，提出完善金融監(jiān)管政策，推動金融市場發(fā)展，支持和激勵各類金融機(jī)構(gòu)開發(fā)氣候友好型的綠色金融產(chǎn)品等措施。目前，人民銀行正在著手修訂《綠色債券支持項目目錄》，將傳統(tǒng)化石能源的生產(chǎn)、消費類項目移出支持范圍，增加氣候友好型項目。同時，貨幣政策工具和審慎管理框架在強(qiáng)化對低碳投融資的引導(dǎo)和激勵方面仍有較大的政策空間，需結(jié)合碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)做好政策的規(guī)劃與設(shè)計，提升綠色金融市場的內(nèi)在吸引力，引導(dǎo)金融資源向綠色低碳發(fā)展領(lǐng)域傾斜，增強(qiáng)金融體系管理氣候變化相關(guān)風(fēng)險的能力。

其二，地方綠色金融改革創(chuàng)新的深度和廣度有待拓展。2017年，我國啟動“自下而上”的綠色金融改革創(chuàng)新基層實踐，六?。ㄗ灾螀^(qū)）九地綠色金融改革試驗區(qū)開展了各具特色的綠色金融改革創(chuàng)新實踐，通過生態(tài)資源有效轉(zhuǎn)化、科技賦能有力支撐、央地政策協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)了環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏發(fā)展，部分試驗區(qū)的改革經(jīng)驗已局部推廣。從全國范圍來看，北京、深圳、江蘇宜興等非試點地區(qū)分別在綠色資產(chǎn)交易、地方金融立法、制定電線電纜行業(yè)和環(huán)保裝備制造業(yè)行業(yè)綠色標(biāo)準(zhǔn)等方面也開展了卓有成效的探索和實踐。各地開展綠色金融改革創(chuàng)新的熱情很高，綠色金融改革試驗區(qū)增量擴(kuò)面亟待進(jìn)一步提速。與此同時，試驗區(qū)建設(shè)應(yīng)聚焦碳達(dá)峰、碳中和等重要戰(zhàn)略部署，動態(tài)調(diào)整、補充豐富改革任務(wù)，進(jìn)一步提升試驗區(qū)經(jīng)驗向全國復(fù)制推廣的速度與質(zhì)效。

其三，碳市場在資源配置中的作用尚未充分發(fā)揮。碳排放權(quán)交易是公認(rèn)用市場機(jī)制應(yīng)對氣候變化的有效政策工具。政府部門對碳排放配額進(jìn)行總量控制，使納入市場的控排企業(yè)受到碳排放限額的約束，再引入交易機(jī)制，通過交易碳排放限額來達(dá)到資源分配最優(yōu)，并對節(jié)能減排起到市場激勵的作用。早在2011年，國家發(fā)改委確定了北京、天津、上海等七個碳交易試點省市，于2013年起陸續(xù)啟動碳排放交易；2017年12月宣布啟動全國碳市場建設(shè)，初期僅納入電力行業(yè)，是全球最大的碳市場。但在實踐中，全國碳市場建設(shè)的推進(jìn)不如預(yù)期，近年工作主要集中于探索碳市場的相關(guān)原則，如測算行業(yè)排放基準(zhǔn)值，收集核查企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)等，碳核算方法不完善、碳排放交易政策框架不健全、碳市場國際地位較低、市場機(jī)制作用發(fā)揮不充分等痛點難點問題亟待提出有效解決方案。值得注意的是，目前國內(nèi)碳市場金融化程度總體偏低，雖有金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)開發(fā)了跨境碳資產(chǎn)回購、碳排放權(quán)抵質(zhì)押融資、碳債券、碳基金等產(chǎn)品，但多為示范性質(zhì)，在首單交易后較難進(jìn)一步推廣；且流動性較弱、專業(yè)化投資者群體不發(fā)達(dá)、缺乏長期資金支持、區(qū)域發(fā)展不均衡等現(xiàn)象突出，控排企業(yè)的碳資產(chǎn)管理需求難以得到有效滿足。

其四，氣候和環(huán)境信息披露框架亟待完善。企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的氣候和環(huán)境信息披露是綠色金融可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從國際實踐來看，2015年12月，金融穩(wěn)定理事會（FSB）成立氣候相關(guān)財務(wù)信息披露工作組（TCFD），提出的信息披露建議成為廣獲認(rèn)可的氣候相關(guān)信息披露框架，得到全球50多個國家、一千多名機(jī)構(gòu)支持者的積極響應(yīng)。我國部分金融機(jī)構(gòu)正參照TCFD建議開展環(huán)境信息披露工作試點，制定了工作方案、發(fā)布了行動計劃，信息披露標(biāo)準(zhǔn)制定工作進(jìn)展順利。但整體來看，我國氣候和環(huán)境信息披露框架的構(gòu)建仍處于探索階段，披露主體主要集中于法律法規(guī)明確要求的行業(yè)和領(lǐng)域，覆蓋范圍較為有限；披露內(nèi)容多是環(huán)境政策、方針、理念等方面的定性描述，難以充分反映碳中和的要求，尤其是尚未對大部分企業(yè)披露碳排放和碳足跡信息提出強(qiáng)制性要求；披露標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，企業(yè)和行業(yè)間環(huán)境信息披露形式、內(nèi)容、頻率、流程等方面的可比性不高；有關(guān)信息披露成本分擔(dān)機(jī)制的實踐十分有限，且法律規(guī)定大多是針對企業(yè)在污染形成后的事后懲戒和處罰，一定程度上制約了企業(yè)環(huán)境信息披露的積極性和主動性。

基于以上原因，郭新明提出五方面建議。首先是以服務(wù)綠色低碳發(fā)展為宗旨，進(jìn)一步完善綠色金融政策體系。一是以碳中和為約束，修訂綠色金融界定標(biāo)準(zhǔn)，包括綠色項目的界定、綠色債券的評估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等。二是創(chuàng)設(shè)碳減排支持工具，如支持綠色低碳項目的再貸款項目等。采取市場化和可持續(xù)的方式向符合條件的金融機(jī)構(gòu)提供低成本資金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的碳減排項目提供融資支持；將符合碳減排要求的風(fēng)電、光伏等可再生能源項目納入支持范圍。三是將符合條件的綠色資產(chǎn)納入商業(yè)銀行向央行借款的合格抵押品范圍，表現(xiàn)較好、持有高質(zhì)量綠色資產(chǎn)的銀行可以向央行借取較低成本的資金。四是逐步將氣候變化相關(guān)風(fēng)險納入宏觀審慎管理框架，鼓勵金融機(jī)構(gòu)運用氣候和環(huán)境風(fēng)險壓力測試、情景分析等工具和方法，開展氣候和環(huán)境風(fēng)險評估，不斷提升防范和應(yīng)對氣候變化相關(guān)風(fēng)險的能力。

其次是以點帶面，全面深化綠色金融改革。一是深化綠色金融改革試驗區(qū)建設(shè)。結(jié)合“30·60目標(biāo)”進(jìn)一步充實和豐富綠色金融改革試驗區(qū)的改革創(chuàng)新任務(wù)，例如構(gòu)建氣候轉(zhuǎn)型風(fēng)險的防范機(jī)制、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新支持低碳轉(zhuǎn)型的產(chǎn)品和服務(wù)等。加強(qiáng)各地綠色金融改革經(jīng)驗的交流，在全國范圍內(nèi)加快推廣試驗區(qū)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。二是推動綠色金融改革試驗區(qū)增量擴(kuò)面。加大激勵力度，適時增加全國綠色金融改革試驗區(qū)數(shù)量，更好地發(fā)揮地方政府、金融機(jī)構(gòu)等參與綠色金融改革、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的積極性。三是鼓勵有條件的地區(qū)率先出臺地方性綠色金融法規(guī)，促進(jìn)金融支持綠色轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展。鼓勵有條件、有意愿的地區(qū)率先提出碳中和目標(biāo)。

再次是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，構(gòu)建多層次綠色金融市場體系。一是擴(kuò)大綠色債券發(fā)行量，積極支持企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券，鼓勵機(jī)構(gòu)投資者提高綠色債券認(rèn)購占比。二是探索推進(jìn)綠色證券化產(chǎn)品、綠色資管產(chǎn)品等發(fā)展，支持證券基金及相關(guān)投資行業(yè)開發(fā)綠色投資產(chǎn)品，更好地履行ESG責(zé)任。三是發(fā)展氣候變化相關(guān)綠色保險產(chǎn)品，通過保險產(chǎn)品定價促進(jìn)氣候風(fēng)險內(nèi)部化；建立巨災(zāi)保險制度，完善氣候變化相關(guān)重大風(fēng)險的巨災(zāi)保障體系。四是研究推動境內(nèi)符合條件的綠色金融資產(chǎn)跨境交易，創(chuàng)新“一帶一路”綠色證券化產(chǎn)品；鼓勵境外機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色熊貓債，投資境內(nèi)綠色債券，在交易賬戶的設(shè)立、交易、登記、清算和資金匯兌等環(huán)節(jié)為境外投資者配置境內(nèi)綠色金融資產(chǎn)提供便利化服務(wù)。五是鼓勵可持續(xù)投資理念，吸引更多養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)投資者投資綠色產(chǎn)品，不斷壯大綠色金融市場的參與主體。

第四是充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，大力推進(jìn)碳市場建設(shè)。一是開展碳核算。建立健全碳核算方法和數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全國性碳核算體系，提高碳核算的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和透明度。二是建立健全碳市場交易機(jī)制和交易規(guī)則，不斷完善碳資產(chǎn)會計確認(rèn)和計量，推進(jìn)建立碳排放監(jiān)測、報告、核查（MRV）體系。三是合理控制碳排放權(quán)配額發(fā)放總量，確保碳市場流動性。優(yōu)化碳市場定價模式，科學(xué)分配初始碳排放權(quán)配額，積極爭取國際碳市場價格主導(dǎo)權(quán)。四是在風(fēng)險可控的原則下，研究開發(fā)與碳排放權(quán)相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)。推動碳金融產(chǎn)品體系的層次性發(fā)展，先積極推廣落地碳配額質(zhì)押信貸業(yè)務(wù)，再嘗試在碳交易項目實施中提供碳信用、碳風(fēng)險管理等金融服務(wù)；不斷豐富碳金融衍生品，先試點碳遠(yuǎn)期、碳掉期等場外產(chǎn)品，再逐步推動碳期貨、碳期權(quán)等場內(nèi)產(chǎn)品發(fā)展。逐步擴(kuò)大交易主體范圍，支持金融機(jī)構(gòu)有序參與碳市場交易，適時增加符合條件的機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者參與碳排放權(quán)交易。

第五是完善氣候和環(huán)境信息披露框架，建立強(qiáng)制性、市場化、法制化的信息披露制度。一是對照“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)，修改完善氣候和環(huán)境信息披露相關(guān)法律法規(guī)、管理辦法和實施細(xì)則，進(jìn)一步明確包括披露主體、披露內(nèi)容、監(jiān)督管理等一系列信息披露要求。二是在完善碳核算的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化碳排放、碳足跡等信息披露，為落實碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提供保障。三是推動氣候和環(huán)境信息依法披露。建立完善上市公司和發(fā)債主體的氣候和環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度；強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)氣候和環(huán)境信息披露的強(qiáng)制性要求，披露金融機(jī)構(gòu)高碳資產(chǎn)敞口。四是推動全國環(huán)境信息統(tǒng)一披露平臺和環(huán)境信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，覆蓋監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)環(huán)境相關(guān)信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)共享、管理、考核等線上服務(wù)。五是優(yōu)化氣候和環(huán)境信息披露激勵約束機(jī)制，視披露質(zhì)量引入追責(zé)處罰或財稅獎勵等措施，并探索構(gòu)建氣候和環(huán)境信息披露成本分擔(dān)機(jī)制。

附：

全國人大代表郭新明：

應(yīng)修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，推動破產(chǎn)法律體系現(xiàn)代化

“兩會”前夕，記者采訪了全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明。郭新明告訴記者，在今年兩會上，他將遞交《關(guān)于修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章 推動破產(chǎn)法律體系現(xiàn)代化的建議》的提案。

對于緣何提交此份提案，郭新明代表表示，黨中央國務(wù)院高度重視防范化解金融風(fēng)險、推動金融平穩(wěn)健康高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過努力，防范化解金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重大成就，金融發(fā)展進(jìn)入新階段。但是，金融業(yè)面臨的新任務(wù)仍然十分繁重?！笆奈濉币?guī)劃將“防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制不斷健全”納入主要目標(biāo)，提出“健全金融風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)制度體系”要求?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》也把防范化解金融風(fēng)險等急需的法律法規(guī)作為重點立法內(nèi)容。全國人大啟動納入五年立法規(guī)劃的《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂項目，是落實“十四五”規(guī)劃、開啟立法現(xiàn)代化新征程的必要舉措。

郭新明告訴記者，根據(jù)“十四五”規(guī)劃“堅持系統(tǒng)觀念”原則，加強(qiáng)全局性謀劃、整體性推進(jìn)，應(yīng)修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，構(gòu)建系統(tǒng)完整、和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化破產(chǎn)法律體系。

對于為什么要修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，郭新明代表向記者列舉了三方面理由。

其一，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是金融業(yè)推進(jìn)現(xiàn)代化取得新發(fā)展的必然要求。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展看，金融業(yè)有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發(fā)生危機(jī)、對經(jīng)濟(jì)社會可能造成重大沖擊的行業(yè)。立足新發(fā)展階段，在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局中，金融業(yè)面臨著如何貫徹新發(fā)展理念，讓市場起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用，在創(chuàng)新與規(guī)范、改革與穩(wěn)定、市場與監(jiān)管、效益與安全之間保持動態(tài)平衡等重大課題。這既需要深入總結(jié)國內(nèi)外金融發(fā)展的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，又需要不斷探索把握金融發(fā)展的規(guī)律，建立健全與國家現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的金融有序競爭機(jī)制，在優(yōu)勝劣汰中不斷提質(zhì)發(fā)展。國內(nèi)外尤其是發(fā)達(dá)國家對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置有一條較為成功的經(jīng)驗，就是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模及其系統(tǒng)重要程度，采取差別化監(jiān)管措施。例如，處置方式的差別化，對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)采取的主要是建設(shè)總損失吸收能力、壓力測試、強(qiáng)化監(jiān)管、做足預(yù)案等措施，必要時動用公共資金。對中小機(jī)構(gòu)則采取破產(chǎn)清算等市場化退出方式。過去二十年，美國倒閉的近600家銀行中，中小機(jī)構(gòu)數(shù)量占比超過98%、資產(chǎn)占比不足40%。又如，對涉眾型客戶保障的差別化，國家對中小金融投資消費權(quán)益實行特別保護(hù)制度，以銀行業(yè)為例，我國的存款保險覆蓋了存款50萬以下的儲戶占全部儲戶的99%以上，但在這些實行特別保護(hù)的金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如果缺乏市場自律和監(jiān)管的有效激勵約束，往往因為價格的過度競爭，導(dǎo)致市場對金融資產(chǎn)在金融機(jī)構(gòu)以至于經(jīng)濟(jì)主體之間的低效配置。國內(nèi)一些地區(qū)和行業(yè)存在一定比例和數(shù)量的高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)，涉及金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的各類市場風(fēng)險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016 年以來，國內(nèi)僅P2P網(wǎng)貸累計停業(yè)及發(fā)生問題機(jī)構(gòu)超6000家、小貸公司數(shù)量減少近1600家，但社會乃至監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認(rèn)識仍然較為普遍，處置這些問題金融機(jī)構(gòu)大多采取金融風(fēng)險處置措施，幾乎不進(jìn)入破產(chǎn)程序，優(yōu)勝劣汰退出機(jī)制形同虛設(shè)，讓一定數(shù)量的出現(xiàn)破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)雖然形式上退出市場，但實際上債權(quán)債務(wù)未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發(fā)酵成風(fēng)險事件的隱患，不僅影響金融市場正常預(yù)期和平穩(wěn)運行發(fā)展，還會造成道德風(fēng)險。一個缺少適度的破產(chǎn)風(fēng)險的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風(fēng)險釀成事件甚至危機(jī)，又難以造就培養(yǎng)有競爭力、高質(zhì)量的市場主體，影響金融資源配置效率。這就需要進(jìn)一步解放思想，遵循金融發(fā)展規(guī)律，加快構(gòu)建金融發(fā)展新格局，建立健全能入能進(jìn)、能退能破、有序競爭、生機(jī)勃勃的金融機(jī)構(gòu)體系。健全的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

其二，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是國家金融風(fēng)險治理體系建設(shè)和實踐發(fā)展的必然結(jié)果。自上世紀(jì)末以來，國際上大規(guī)模處置金融風(fēng)險的治理實踐，主要是應(yīng)對美國儲蓄和貸款危機(jī)、亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)，大量金融機(jī)構(gòu)倒閉退出市場。同期國內(nèi)的金融風(fēng)險治理的體系建設(shè)和實踐發(fā)展，大體經(jīng)歷三個階段：一是上世紀(jì)末至本世紀(jì)初，針對金融“三亂”集中整頓金融秩序階段。主要采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等方式，對一批違法批設(shè)的金融機(jī)構(gòu)、未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)實施清理和退出。二是本世紀(jì)初至十九大之前，大規(guī)模處置證券、信托公司等高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)階段。主要是在采取撤銷、停業(yè)整頓、接管、托管、重組等方式處置高風(fēng)險中小金融機(jī)構(gòu)的同時，積極探索金融風(fēng)險防范化解長效機(jī)制建設(shè)。三是黨的十九大以來，金融風(fēng)險防范化解長效機(jī)制建設(shè)階段。主要是黨中央國務(wù)院高度重視金融風(fēng)險防范化解工作，將其納入三大攻堅戰(zhàn)，堅持分類施策，按照市場化法治化原則，適時制定完善與金融風(fēng)險處置密切相關(guān)的系列金融法律法規(guī)政策，建立健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制，對互聯(lián)網(wǎng)金融實施專項整治，對一些發(fā)生風(fēng)險問題的中小金融機(jī)構(gòu)依法采取風(fēng)險處置措施。2019年以來，金融監(jiān)管部門就對包括包商銀行在內(nèi)的十多家不同類型的中小金融金融采取接管、重組等風(fēng)險處置措施，對包商銀行等個別發(fā)生破產(chǎn)原因的機(jī)構(gòu)實施破產(chǎn)。深入分析國內(nèi)三個治理階段情況可以看出，金融風(fēng)險治理的體系建設(shè)和實踐發(fā)展，形成了一些十分鮮明的趨勢和特點：一是在治理理念上，從被動的“治”，到積極的“防”，再到積極主動的運用發(fā)展的眼光和方法，綜合采取防范、控制、化解等手段進(jìn)行全面系統(tǒng)治理。二是在治理手段上，從主要依靠傳統(tǒng)行政手段，逐步發(fā)展到更多采取審慎監(jiān)管和風(fēng)險處置等較為現(xiàn)代化的金融監(jiān)管措施，更加注重市場化法治化手段的運用。在大量積累對金融風(fēng)險的行政處置經(jīng)驗的同時，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗和做法，探索對發(fā)生破產(chǎn)原因的金融機(jī)構(gòu)引入破產(chǎn)程序。三是在治理內(nèi)容上，從著眼金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置案例，發(fā)展到更為深入分析金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的成因，更加關(guān)注法律制度和長效機(jī)制的建設(shè)。2020年，進(jìn)一步提出推進(jìn)金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)任務(wù)。國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)反復(fù)證明，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度是識別、預(yù)防、控制、化解、處置等各個金融風(fēng)險治理環(huán)節(jié)邏輯遞進(jìn)及金融風(fēng)險治理體系建設(shè)和實踐發(fā)展的必然結(jié)果。

其三，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，是立法構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系的必然內(nèi)容。目前，我國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，從立法上看，主要由《企業(yè)破產(chǎn)法》尤其是第134條有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別規(guī)定、《證券公司風(fēng)險處置條例》“破產(chǎn)清算和重整”專章以及《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》《期貨交易管理條例》《金融資產(chǎn)管理公司條例》《外資銀行管理條例》《外資保險公司管理條例》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》《存款保險條例》《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》《保險保障基金管理辦法》等金融法律法規(guī)政策的少數(shù)條款組成，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)則體系初見雛形。但是，由于歷史與時代局限，現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范體系，與國際上先進(jìn)經(jīng)驗做法以及聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會等國際組織的示范指南相比，缺陷和不足十分明顯：一是制度理念滯后。在整個破產(chǎn)法律制度中，未給予金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)以舉足輕重的地位以及可操作性的特殊響應(yīng)，與金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位不相稱。二是立法體系破碎。主要表現(xiàn)在：條款上零星分散，內(nèi)容上不夠完整，形式上較多重復(fù)，適用上難以統(tǒng)一。三是規(guī)則設(shè)計落后。法律規(guī)則大多成法較早，滯后于實踐需要，不符合現(xiàn)代立法規(guī)則設(shè)計要求。這在《企業(yè)破產(chǎn)法》上的表現(xiàn)尤為具體：未針對金融機(jī)構(gòu)相較于普通企業(yè)具有的公共性、涉眾性、風(fēng)險外溢性特征，對金融機(jī)構(gòu)的概念和范圍作出具體明確的界定，以至非銀行支付機(jī)構(gòu)、地方7+4金融組織等是否屬于“金融機(jī)構(gòu)”難以確定。未對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原因適用更高水平的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，不利于維護(hù)金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。未對風(fēng)險處置程序與破產(chǎn)程序的有序銜接、個人債權(quán)及高管勞動債權(quán)的清償順序、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融消費投資權(quán)益保護(hù)基金的地位作用、更為專業(yè)的破產(chǎn)管理人等作出特別規(guī)定。未對金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度，作出法律安排。為此，有必要修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》，補短板、強(qiáng)弱項，健全金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，為構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代化的破產(chǎn)法律體系創(chuàng)造條件。

基于以上原因，郭新明代表也提出了三點建議。

第一，在立法路徑上，修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定。全國人大早在2018年就把修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》作為五年立法規(guī)劃的重點立法項目，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和風(fēng)險的特殊性，決定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的一般規(guī)則，但金融機(jī)構(gòu)又屬于企業(yè)，應(yīng)當(dāng)適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的原則性規(guī)定。因此，在《企業(yè)破產(chǎn)法》中增設(shè)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原則及相關(guān)制度、統(tǒng)領(lǐng)金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利于構(gòu)建較為系統(tǒng)完整、統(tǒng)一和諧的現(xiàn)代破產(chǎn)法律體系，又有利于針對性地解決現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度的缺陷和不足，滿足金融機(jī)構(gòu)對破產(chǎn)規(guī)則的特別需求，更為分業(yè)梳理完善金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)種類繁多且不斷豐富發(fā)展變化的趨勢規(guī)律，預(yù)留了立法空間，這也國際上被廣泛采用的立法路徑。例如，美國、加拿大等在破產(chǎn)法案中設(shè)立專章，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算相關(guān)內(nèi)容。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《破產(chǎn)法立法指南》明確可以針對銀行、保險機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)公司和股票或商品經(jīng)紀(jì)人公司，在一般破產(chǎn)法中作特別規(guī)定。

第二，在立法機(jī)制上，建立與立法路徑相適應(yīng)的“雙牽頭”工作機(jī)制。根據(jù)《法治中國規(guī)劃》關(guān)于人大主導(dǎo)立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)《企業(yè)破產(chǎn)法》的修訂工作。在此機(jī)制內(nèi)，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案關(guān)于“人民銀行負(fù)責(zé)擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度”的規(guī)定，成立由人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、發(fā)改委、財政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度起草專班，負(fù)責(zé)梳理各業(yè)務(wù)條線以及地方負(fù)責(zé)實施的相關(guān)法律法規(guī)，擬定需要通過“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章解決的共同事項，實現(xiàn)“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章與其他單行法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。在規(guī)則設(shè)計上，考慮到各類金融機(jī)構(gòu)有其特殊性，在統(tǒng)籌立法的前提下，適當(dāng)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)范的靈活性和針對性?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》增設(shè)的“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章，統(tǒng)一規(guī)定各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的共性規(guī)則以及個性機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一般原則，包括系統(tǒng)重要機(jī)構(gòu)、上市機(jī)構(gòu)、金融控股機(jī)構(gòu)、中小機(jī)構(gòu)、國有機(jī)構(gòu)、跨境機(jī)構(gòu)等。授權(quán)人民銀行以及金融監(jiān)管部門結(jié)合監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的特殊性，在法律法規(guī)未作規(guī)定的條件下，以部門規(guī)章的形式，針對各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊問題制定實施細(xì)則，建立起以《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定、各類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實施細(xì)則以及有關(guān)司法解釋等為基本結(jié)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律框架。

第三，在立法內(nèi)容上，重點響應(yīng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現(xiàn)包容性。設(shè)定兼具《企業(yè)破產(chǎn)法》、金融有關(guān)單行法律法規(guī)的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩(wěn)定、微觀程序公正公平等原則要求統(tǒng)一于“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章中。二是在適用規(guī)則上體現(xiàn)統(tǒng)一性。明確《企業(yè)破產(chǎn)法》及其“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章、金融單行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)規(guī)定，在程序上、實體上的適用順序、沖突解決、空白填補等內(nèi)容。三是在適用范圍上體現(xiàn)操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權(quán)認(rèn)定等方式，根據(jù)需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機(jī)構(gòu)、地方7+4金融組織等機(jī)構(gòu)以及其他新興機(jī)構(gòu)，納入《企業(yè)破產(chǎn)法》“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專章的適用范圍。四是在申請主體上體現(xiàn)適格性?？梢钥紤]以人數(shù)、金額及其占比等為條件，對債權(quán)人申請資格進(jìn)行限制，授予金融機(jī)構(gòu)股東在一定條件下的申請資格，將金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人、股東取得金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)作為向法院申請破產(chǎn)的條件，明確金融監(jiān)管部門提出申請、審批申請的條件、程序、時限等內(nèi)容。五是在申請條件上體現(xiàn)分業(yè)性。增加符合金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求，授權(quán)金融監(jiān)管部門根據(jù)金融法律法規(guī)政策作出決定。金融監(jiān)管部門決定時，主要根據(jù)不同類型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)體系，劃分金融風(fēng)險程度，明確對應(yīng)的金融監(jiān)管或者風(fēng)險處置措施，包括破產(chǎn)處置措施及其適用條件等內(nèi)容。六是在監(jiān)管介入上體現(xiàn)專業(yè)性。充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門以及金融消費投資權(quán)益保護(hù)基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)作用，明確金融監(jiān)管部門以及存款保險基金、證券投資者保護(hù)基金、投保者保護(hù)基金在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置以及破產(chǎn)申清算中的職責(zé)及有關(guān)履職要求。建立健全政府、法院、金融監(jiān)管部門等的聯(lián)動機(jī)制，為財政救助、中央銀行最后貸款、設(shè)置優(yōu)先股等，預(yù)留操作空間和依據(jù)。七是在清償順序上體現(xiàn)公眾性。對金融機(jī)構(gòu)設(shè)定不同于其他企業(yè)的統(tǒng)一的及分業(yè)的分配規(guī)則。主要包括對涉眾型個人債權(quán)的特別保護(hù)、破產(chǎn)前金融風(fēng)險處置費用的承擔(dān)、對破產(chǎn)負(fù)有個人責(zé)任高管的勞動債權(quán)分配、有關(guān)金融消費投資權(quán)益保護(hù)基金收購或者償付受保護(hù)債權(quán)后的清償順序等內(nèi)容。八是在制度配套上體現(xiàn)基礎(chǔ)性。對金融基礎(chǔ)性制度作出特殊法律安排，重點要對金融交易結(jié)算最終性、終止凈額結(jié)算制度等金融基礎(chǔ)性制度作出明確法律規(guī)定，保障金融交易和結(jié)算安全。