在當前復雜多變的國際形勢下，綠色金融是我國繼續深化金融業對外開放，促進雙循環新發展格局下金融供給側結構性改革的重要推動力量。至于如何深化綠色金融改革、助力綠色低碳發展，“兩會”前夕，記者專門采訪了全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明。

郭新明告訴記者，大力發展綠色金融，是深入踐行綠色發展理念、促進經濟社會發展全面綠色低碳轉型的重要舉措。近年來，我國綠色金融體系快速發展，綠色金融政策和制度不斷完善，綠色金融市場發展迅速，區域綠色金融改革成效顯著，我國已成為全球綠色金融的重要倡導者和引領者。2020年,國家主席習近平宣布我國將力爭于2030年前實現碳達峰，在2060年前實現碳中和;黨的十九屆五中全會將“生態文明建設實現新進步”寫入了國家“十四五”規劃目標和2035年遠景目標。服務好碳達峰、碳中和的戰略部署，支持生態文明建設，既是金融業自身擔負的重要使命，也為金融業帶來發展機遇。深化綠色金融改革，可以更好地發揮金融的資源配置、風險管理、市場定價功能，為應對氣候變化、治理環境污染、資源節約高效利用提供有力資金支持和綜合性金融服務，在我國生態文明建設中發揮重要的支持和保障作用。

郭新明坦言，立足新發展階段、對照新發展目標，我國綠色金融體系建設還需重點關注以下幾個領域。

其一，貨幣政策與審慎管理在支持綠色低碳發展方面仍大有可為。2016年以來，我國在綠色金融標準體系、綠色數字基礎設施建設、綠色金融產品創新體系、綠色激勵約束機制等方面的工作取得明顯進展。為了實現“30·60目標”，各部門紛紛加大對綠色金融發展的支持力度。2020年7月，總規模達885億元的國家綠色發展基金設立。10月，生態環境部等5部門出臺《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》，提出完善金融監管政策，推動金融市場發展，支持和激勵各類金融機構開發氣候友好型的綠色金融產品等措施。目前，人民銀行正在著手修訂《綠色債券支持項目目錄》，將傳統化石能源的生產、消費類項目移出支持范圍，增加氣候友好型項目。同時，貨幣政策工具和審慎管理框架在強化對低碳投融資的引導和激勵方面仍有較大的政策空間，需結合碳達峰、碳中和目標做好政策的規劃與設計，提升綠色金融市場的內在吸引力，引導金融資源向綠色低碳發展領域傾斜，增強金融體系管理氣候變化相關風險的能力。

其二，地方綠色金融改革創新的深度和廣度有待拓展。2017年，我國啟動“自下而上”的綠色金融改革創新基層實踐，六省（自治區）九地綠色金融改革試驗區開展了各具特色的綠色金融改革創新實踐，通過生態資源有效轉化、科技賦能有力支撐、央地政策協同發力，實現了環境效益和經濟效益雙贏發展，部分試驗區的改革經驗已局部推廣。從全國范圍來看，北京、深圳、江蘇宜興等非試點地區分別在綠色資產交易、地方金融立法、制定電線電纜行業和環保裝備制造業行業綠色標準等方面也開展了卓有成效的探索和實踐。各地開展綠色金融改革創新的熱情很高，綠色金融改革試驗區增量擴面亟待進一步提速。與此同時，試驗區建設應聚焦碳達峰、碳中和等重要戰略部署，動態調整、補充豐富改革任務，進一步提升試驗區經驗向全國復制推廣的速度與質效。

其三，碳市場在資源配置中的作用尚未充分發揮。碳排放權交易是公認用市場機制應對氣候變化的有效政策工具。政府部門對碳排放配額進行總量控制，使納入市場的控排企業受到碳排放限額的約束，再引入交易機制，通過交易碳排放限額來達到資源分配最優，并對節能減排起到市場激勵的作用。早在2011年，國家發改委確定了北京、天津、上海等七個碳交易試點省市，于2013年起陸續啟動碳排放交易；2017年12月宣布啟動全國碳市場建設，初期僅納入電力行業，是全球最大的碳市場。但在實踐中，全國碳市場建設的推進不如預期，近年工作主要集中于探索碳市場的相關原則，如測算行業排放基準值，收集核查企業歷史排放數據等，碳核算方法不完善、碳排放交易政策框架不健全、碳市場國際地位較低、市場機制作用發揮不充分等痛點難點問題亟待提出有效解決方案。值得注意的是，目前國內碳市場金融化程度總體偏低，雖有金融機構陸續開發了跨境碳資產回購、碳排放權抵質押融資、碳債券、碳基金等產品，但多為示范性質，在首單交易后較難進一步推廣；且流動性較弱、專業化投資者群體不發達、缺乏長期資金支持、區域發展不均衡等現象突出，控排企業的碳資產管理需求難以得到有效滿足。

其四，氣候和環境信息披露框架亟待完善。企業和金融機構的氣候和環境信息披露是綠色金融可持續發展的重要基礎。從國際實踐來看，2015年12月，金融穩定理事會（FSB）成立氣候相關財務信息披露工作組（TCFD），提出的信息披露建議成為廣獲認可的氣候相關信息披露框架，得到全球50多個國家、一千多名機構支持者的積極響應。我國部分金融機構正參照TCFD建議開展環境信息披露工作試點，制定了工作方案、發布了行動計劃，信息披露標準制定工作進展順利。但整體來看，我國氣候和環境信息披露框架的構建仍處于探索階段，披露主體主要集中于法律法規明確要求的行業和領域，覆蓋范圍較為有限；披露內容多是環境政策、方針、理念等方面的定性描述，難以充分反映碳中和的要求，尤其是尚未對大部分企業披露碳排放和碳足跡信息提出強制性要求；披露標準并不統一，企業和行業間環境信息披露形式、內容、頻率、流程等方面的可比性不高；有關信息披露成本分擔機制的實踐十分有限，且法律規定大多是針對企業在污染形成后的事后懲戒和處罰，一定程度上制約了企業環境信息披露的積極性和主動性。

基于以上原因，郭新明提出五方面建議。首先是以服務綠色低碳發展為宗旨，進一步完善綠色金融政策體系。一是以碳中和為約束，修訂綠色金融界定標準，包括綠色項目的界定、綠色債券的評估認證標準等。二是創設碳減排支持工具，如支持綠色低碳項目的再貸款項目等。采取市場化和可持續的方式向符合條件的金融機構提供低成本資金，引導金融機構向符合條件的碳減排項目提供融資支持；將符合碳減排要求的風電、光伏等可再生能源項目納入支持范圍。三是將符合條件的綠色資產納入商業銀行向央行借款的合格抵押品范圍，表現較好、持有高質量綠色資產的銀行可以向央行借取較低成本的資金。四是逐步將氣候變化相關風險納入宏觀審慎管理框架，鼓勵金融機構運用氣候和環境風險壓力測試、情景分析等工具和方法，開展氣候和環境風險評估，不斷提升防范和應對氣候變化相關風險的能力。

其次是以點帶面，全面深化綠色金融改革。一是深化綠色金融改革試驗區建設。結合“30·60目標”進一步充實和豐富綠色金融改革試驗區的改革創新任務，例如構建氣候轉型風險的防范機制、引導金融機構創新支持低碳轉型的產品和服務等。加強各地綠色金融改革經驗的交流，在全國范圍內加快推廣試驗區可復制可推廣的經驗做法。二是推動綠色金融改革試驗區增量擴面。加大激勵力度，適時增加全國綠色金融改革試驗區數量，更好地發揮地方政府、金融機構等參與綠色金融改革、促進綠色低碳發展的積極性。三是鼓勵有條件的地區率先出臺地方性綠色金融法規，促進金融支持綠色轉型和低碳發展。鼓勵有條件、有意愿的地區率先提出碳中和目標。

再次是創新綠色金融產品和服務，構建多層次綠色金融市場體系。一是擴大綠色債券發行量，積極支持企業及金融機構發行綠色債券，鼓勵機構投資者提高綠色債券認購占比。二是探索推進綠色證券化產品、綠色資管產品等發展，支持證券基金及相關投資行業開發綠色投資產品，更好地履行ESG責任。三是發展氣候變化相關綠色保險產品，通過保險產品定價促進氣候風險內部化；建立巨災保險制度，完善氣候變化相關重大風險的巨災保障體系。四是研究推動境內符合條件的綠色金融資產跨境交易，創新“一帶一路”綠色證券化產品；鼓勵境外機構發行綠色熊貓債，投資境內綠色債券，在交易賬戶的設立、交易、登記、清算和資金匯兌等環節為境外投資者配置境內綠色金融資產提供便利化服務。五是鼓勵可持續投資理念，吸引更多養老基金等機構投資者投資綠色產品，不斷壯大綠色金融市場的參與主體。

第四是充分發揮市場機制作用，大力推進碳市場建設。一是開展碳核算。建立健全碳核算方法和數據庫，構建全國性碳核算體系，提高碳核算的準確性、權威性和透明度。二是建立健全碳市場交易機制和交易規則，不斷完善碳資產會計確認和計量，推進建立碳排放監測、報告、核查（MRV）體系。三是合理控制碳排放權配額發放總量，確保碳市場流動性。優化碳市場定價模式，科學分配初始碳排放權配額，積極爭取國際碳市場價格主導權。四是在風險可控的原則下，研究開發與碳排放權相關的金融產品和服務。推動碳金融產品體系的層次性發展，先積極推廣落地碳配額質押信貸業務，再嘗試在碳交易項目實施中提供碳信用、碳風險管理等金融服務；不斷豐富碳金融衍生品，先試點碳遠期、碳掉期等場外產品，再逐步推動碳期貨、碳期權等場內產品發展。逐步擴大交易主體范圍，支持金融機構有序參與碳市場交易，適時增加符合條件的機構投資者和個人投資者參與碳排放權交易。

第五是完善氣候和環境信息披露框架，建立強制性、市場化、法制化的信息披露制度。一是對照“碳達峰”“碳中和”目標，修改完善氣候和環境信息披露相關法律法規、管理辦法和實施細則，進一步明確包括披露主體、披露內容、監督管理等一系列信息披露要求。二是在完善碳核算的基礎上，強化碳排放、碳足跡等信息披露，為落實碳達峰、碳中和目標提供保障。三是推動氣候和環境信息依法披露。建立完善上市公司和發債主體的氣候和環境信息強制性披露制度；強化金融機構氣候和環境信息披露的強制性要求，披露金融機構高碳資產敞口。四是推動全國環境信息統一披露平臺和環境信息基礎數據庫建設，覆蓋監管機構、金融機構和企業環境相關信息數據，實現共享、管理、考核等線上服務。五是優化氣候和環境信息披露激勵約束機制，視披露質量引入追責處罰或財稅獎勵等措施，并探索構建氣候和環境信息披露成本分擔機制。

附：

全國人大代表郭新明：

應修訂《企業破產法》，推動破產法律體系現代化

“兩會”前夕，記者采訪了全國人大代表、人民銀行南京分行黨委書記、行長郭新明。郭新明告訴記者，在今年兩會上，他將遞交《關于修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章 推動破產法律體系現代化的建議》的提案。

對于緣何提交此份提案，郭新明代表表示，黨中央國務院高度重視防范化解金融風險、推動金融平穩健康高質量發展。經過努力，防范化解金融風險攻堅戰取得重大成就，金融發展進入新階段。但是，金融業面臨的新任務仍然十分繁重。“十四五”規劃將“防范化解重大風險體制機制不斷健全”納入主要目標，提出“健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系”要求?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020-2025年）》也把防范化解金融風險等急需的法律法規作為重點立法內容。全國人大啟動納入五年立法規劃的《企業破產法》修訂項目，是落實“十四五”規劃、開啟立法現代化新征程的必要舉措。

郭新明告訴記者，根據“十四五”規劃“堅持系統觀念”原則，加強全局性謀劃、整體性推進，應修訂《企業破產法》，增設“金融機構破產”專章，統領金融單行法律法規有關破產規定，健全金融機構破產法律制度，構建系統完整、和諧統一的現代化破產法律體系。

對于為什么要修訂《企業破產法》，增設“金融機構破產”專章，郭新明代表向記者列舉了三方面理由。

其一，健全金融機構破產法律制度，是金融業推進現代化取得新發展的必然要求。從國內外經濟社會的發展看，金融業有著舉足輕重的地位和作用，同時也是容易發生危機、對經濟社會可能造成重大沖擊的行業。立足新發展階段，在服務經濟社會發展的大局中，金融業面臨著如何貫徹新發展理念，讓市場起決定性作用和更好的發揮政府作用，在創新與規范、改革與穩定、市場與監管、效益與安全之間保持動態平衡等重大課題。這既需要深入總結國內外金融發展的歷史經驗教訓，又需要不斷探索把握金融發展的規律，建立健全與國家現代化發展進程相適應的金融有序競爭機制，在優勝劣汰中不斷提質發展。國內外尤其是發達國家對金融機構風險處置有一條較為成功的經驗，就是根據金融機構的規模及其系統重要程度，采取差別化監管措施。例如，處置方式的差別化，對系統重要性機構采取的主要是建設總損失吸收能力、壓力測試、強化監管、做足預案等措施，必要時動用公共資金。對中小機構則采取破產清算等市場化退出方式。過去二十年，美國倒閉的近600家銀行中，中小機構數量占比超過98%、資產占比不足40%。又如，對涉眾型客戶保障的差別化，國家對中小金融投資消費權益實行特別保護制度，以銀行業為例，我國的存款保險覆蓋了存款50萬以下的儲戶占全部儲戶的99%以上，但在這些實行特別保護的金融業務領域，如果缺乏市場自律和監管的有效激勵約束，往往因為價格的過度競爭，導致市場對金融資產在金融機構以至于經濟主體之間的低效配置。國內一些地區和行業存在一定比例和數量的高風險金融機構，涉及金融機構債權的各類市場風險事件有所增長的苗頭較為明顯。2016 年以來，國內僅P2P網貸累計停業及發生問題機構超6000家、小貸公司數量減少近1600家，但社會乃至監管部門對金融機構能“立”能“退”不能“破”、仰仗國家兜底的認識仍然較為普遍，處置這些問題金融機構大多采取金融風險處置措施，幾乎不進入破產程序，優勝劣汰退出機制形同虛設，讓一定數量的出現破產原因的機構雖然形式上退出市場，但實際上債權債務未得到公平有效清理，退而不清、退而難清，遺留眾多可能發酵成風險事件的隱患，不僅影響金融市場正常預期和平穩運行發展，還會造成道德風險。一個缺少適度的破產風險的意識和壓力的金融市場，至少是活力不足、不夠健康的，既容易累積深層風險釀成事件甚至危機，又難以造就培養有競爭力、高質量的市場主體，影響金融資源配置效率。這就需要進一步解放思想，遵循金融發展規律，加快構建金融發展新格局，建立健全能入能進、能退能破、有序競爭、生機勃勃的金融機構體系。健全的金融機構破產制度，就是其中的關鍵一環。

其二，健全金融機構破產法律制度，是國家金融風險治理體系建設和實踐發展的必然結果。自上世紀末以來，國際上大規模處置金融風險的治理實踐，主要是應對美國儲蓄和貸款危機、亞洲金融危機、美國次貸危機，大量金融機構倒閉退出市場。同期國內的金融風險治理的體系建設和實踐發展，大體經歷三個階段：一是上世紀末至本世紀初，針對金融“三亂”集中整頓金融秩序階段。主要采取關、停、并、轉等方式，對一批違法批設的金融機構、未經批準違規從事金融業務的機構實施清理和退出。二是本世紀初至十九大之前，大規模處置證券、信托公司等高風險金融機構階段。主要是在采取撤銷、停業整頓、接管、托管、重組等方式處置高風險中小金融機構的同時，積極探索金融風險防范化解長效機制建設。三是黨的十九大以來，金融風險防范化解長效機制建設階段。主要是黨中央國務院高度重視金融風險防范化解工作，將其納入三大攻堅戰，堅持分類施策，按照市場化法治化原則，適時制定完善與金融風險處置密切相關的系列金融法律法規政策，建立健全金融機構風險處置機制，對互聯網金融實施專項整治，對一些發生風險問題的中小金融機構依法采取風險處置措施。2019年以來，金融監管部門就對包括包商銀行在內的十多家不同類型的中小金融金融采取接管、重組等風險處置措施，對包商銀行等個別發生破產原因的機構實施破產。深入分析國內三個治理階段情況可以看出，金融風險治理的體系建設和實踐發展，形成了一些十分鮮明的趨勢和特點：一是在治理理念上，從被動的“治”，到積極的“防”，再到積極主動的運用發展的眼光和方法，綜合采取防范、控制、化解等手段進行全面系統治理。二是在治理手段上，從主要依靠傳統行政手段，逐步發展到更多采取審慎監管和風險處置等較為現代化的金融監管措施，更加注重市場化法治化手段的運用。在大量積累對金融風險的行政處置經驗的同時，借鑒國際先進經驗和做法，探索對發生破產原因的金融機構引入破產程序。三是在治理內容上，從著眼金融機構風險處置案例，發展到更為深入分析金融機構風險的成因，更加關注法律制度和長效機制的建設。2020年，進一步提出推進金融治理體系和治理能力現代化的建設任務。國內外經驗教訓反復證明，金融機構破產法律制度是識別、預防、控制、化解、處置等各個金融風險治理環節邏輯遞進及金融風險治理體系建設和實踐發展的必然結果。

其三，健全金融機構破產法律制度，是立法構建統一的現代破產法律體系的必然內容。目前，我國的金融機構破產法律制度，從立法上看，主要由《企業破產法》尤其是第134條有關金融機構破產的特別規定、《證券公司風險處置條例》“破產清算和重整”專章以及《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》《期貨交易管理條例》《金融資產管理公司條例》《外資銀行管理條例》《外資保險公司管理條例》《金融機構撤銷條例》《存款保險條例》《證券投資者保護基金管理辦法》《保險保障基金管理辦法》等金融法律法規政策的少數條款組成，金融機構破產法律規則體系初見雛形。但是，由于歷史與時代局限，現行金融機構破產法律規范體系，與國際上先進經驗做法以及聯合國國際貿易法委員會等國際組織的示范指南相比，缺陷和不足十分明顯：一是制度理念滯后。在整個破產法律制度中，未給予金融機構破產以舉足輕重的地位以及可操作性的特殊響應，與金融業在經濟社會發展中的地位不相稱。二是立法體系破碎。主要表現在：條款上零星分散，內容上不夠完整，形式上較多重復，適用上難以統一。三是規則設計落后。法律規則大多成法較早，滯后于實踐需要，不符合現代立法規則設計要求。這在《企業破產法》上的表現尤為具體：未針對金融機構相較于普通企業具有的公共性、涉眾性、風險外溢性特征，對金融機構的概念和范圍作出具體明確的界定，以至非銀行支付機構、地方7+4金融組織等是否屬于“金融機構”難以確定。未對金融機構破產原因適用更高水平的金融監管標準，不利于維護金融穩定、防范系統性金融風險。未對風險處置程序與破產程序的有序銜接、個人債權及高管勞動債權的清償順序、金融監管機構以及金融消費投資權益保護基金的地位作用、更為專業的破產管理人等作出特別規定。未對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度，作出法律安排。為此，有必要修訂《企業破產法》，補短板、強弱項，健全金融機構破產法律制度，為構建統一的現代化的破產法律體系創造條件。

基于以上原因，郭新明代表也提出了三點建議。

第一，在立法路徑上，修訂《企業破產法》增設“金融機構破產”專章，統領金融單行法律法規有關破產規定。全國人大早在2018年就把修訂《企業破產法》作為五年立法規劃的重點立法項目，金融機構業務和風險的特殊性，決定金融機構破產不能完全適用《企業破產法》的一般規則，但金融機構又屬于企業，應當適用《企業破產法》的原則性規定。因此，在《企業破產法》中增設“金融機構破產”專章、規定金融機構破產原則及相關制度、統領金融單行法律法規有關破產規定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利于構建較為系統完整、統一和諧的現代破產法律體系，又有利于針對性地解決現行金融機構破產法律制度的缺陷和不足，滿足金融機構對破產規則的特別需求，更為分業梳理完善金融單行法律法規有關破產規定，適應金融機構種類繁多且不斷豐富發展變化的趨勢規律，預留了立法空間，這也國際上被廣泛采用的立法路徑。例如，美國、加拿大等在破產法案中設立專章，規定金融機構破產清算相關內容。聯合國國際貿易法委員會《破產法立法指南》明確可以針對銀行、保險機構、公用事業公司和股票或商品經紀人公司，在一般破產法中作特別規定。

第二，在立法機制上，建立與立法路徑相適應的“雙牽頭”工作機制。根據《法治中國規劃》關于人大主導立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領導小組，負責《企業破產法》的修訂工作。在此機制內，根據國務院機構改革方案關于“人民銀行負責擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度”的規定，成立由人民銀行牽頭，銀保監會、證監會、發改委、財政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機構破產法律制度起草專班，負責梳理各業務條線以及地方負責實施的相關法律法規，擬定需要通過“金融機構破產”專章解決的共同事項，實現“金融機構破產”專章與其他單行法律法規的協調一致。在規則設計上，考慮到各類金融機構有其特殊性，在統籌立法的前提下，適當增強金融機構破產法律規范的靈活性和針對性?！镀髽I破產法》增設的“金融機構破產”專章，統一規定各類金融機構破產的共性規則以及個性機構破產的一般原則，包括系統重要機構、上市機構、金融控股機構、中小機構、國有機構、跨境機構等。授權人民銀行以及金融監管部門結合監管金融機構的特殊性，在法律法規未作規定的條件下，以部門規章的形式，針對各類金融機構破產的特殊問題制定實施細則，建立起以《企業破產法》及其“金融機構破產”專章、金融單行法律法規有關破產規定、各類金融機構破產實施細則以及有關司法解釋等為基本結構的金融機構破產法律框架。

第三，在立法內容上，重點響應金融機構破產對法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現包容性。設定兼具《企業破產法》、金融有關單行法律法規的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩定、微觀程序公正公平等原則要求統一于“金融機構破產”專章中。二是在適用規則上體現統一性。明確《企業破產法》及其“金融機構破產”專章、金融單行法律法規有關破產規定，在程序上、實體上的適用順序、沖突解決、空白填補等內容。三是在適用范圍上體現操作性。綜合采取列舉、概括定義、授權認定等方式，根據需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機構、地方7+4金融組織等機構以及其他新興機構，納入《企業破產法》“金融機構破產”專章的適用范圍。四是在申請主體上體現適格性。可以考慮以人數、金額及其占比等為條件，對債權人申請資格進行限制，授予金融機構股東在一定條件下的申請資格，將金融機構及其債權人、股東取得金融監管部門批準作為向法院申請破產的條件，明確金融監管部門提出申請、審批申請的條件、程序、時限等內容。五是在申請條件上體現分業性。增加符合金融監管標準的要求，授權金融監管部門根據金融法律法規政策作出決定。金融監管部門決定時，主要根據不同類型金融機構監管指標體系，劃分金融風險程度，明確對應的金融監管或者風險處置措施，包括破產處置措施及其適用條件等內容。六是在監管介入上體現專業性。充分發揮金融監管部門以及金融消費投資權益保護基金管理機構的專業作用，明確金融監管部門以及存款保險基金、證券投資者保護基金、投保者保護基金在金融機構風險處置以及破產申清算中的職責及有關履職要求。建立健全政府、法院、金融監管部門等的聯動機制，為財政救助、中央銀行最后貸款、設置優先股等，預留操作空間和依據。七是在清償順序上體現公眾性。對金融機構設定不同于其他企業的統一的及分業的分配規則。主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破產前金融風險處置費用的承擔、對破產負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權后的清償順序等內容。八是在制度配套上體現基礎性。對金融基礎性制度作出特殊法律安排，重點要對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度作出明確法律規定，保障金融交易和結算安全。